¿Qué política de imigración para la Unión Europea?

a historia del mundo se presenta como una cadena infinita de migraciones, más frecuentes en unos espacios que en otros, más intensas durante ciertos periodos que en otros, normalmente pacíficas, pero muchas veces acompañadas de conquistas militares y de exterminio de poblaciones indígenas.

La mayoría de migraciones ha tenido lugar en cortas distancias, digamos que de menos de 1.000 km, en el interior de un determinado país, de zonas rurales a zonas urbanas, de regiones de baja densidad de empleo a otras con mayor mercado laboral, de regiones pobres a regiones ricas.

De 1850 a 1930, la humanidad ha conocido oleadas intercontinentales de altísima migración desde una Europa superpoblada, represiva, hambrienta y pobre, hacia los grandes espacios americano, australiano y surafricano. Más de 50 millones de europeos emigraron durante esos ochenta años, es decir, en torno al 5 % de una población mundial de mil millones de habitantes.

Desde el último cambio de siglo, la humanidad está de nuevo en marcha, esta vez con cifras aún más importantes. Nos enfrentamos ya a migraciones de orden económico, político y, de manera creciente, medioambiental.

La mayoría de los migrantes se desplazan, debido a la pobreza, la miseria y la represión, a partes del mundo más prósperas. Pero cada vez huyen más personas de los conflictos políticos y militares. Más de dos millones de iraquíes han emigrado a Jordania y a Siria, países pobres y poco extensos, después de la invasión en 2003 por parte de los Estados Unidos. Más de 500.000 sudaneses de Darfur se han refugiado en los paupérrimos territorios de la República Centroafricana y de Chad para escapar de la brutal represión a la que estaban destinados.

Se calcula en torno a 200 millones el número de migrantes en la actualidad. Si aplicamos este dato a una población de seis mil millones y medio de habitantes en el planeta, hay menos desplazamientos, relativamente, que hace cien años.

Sin embargo, hay una diferencia esencial con tal periodo: ya no existen las grandes extensiones en gran medida deshabitadas que los emigrantes llegados de Europa encontraban en las Américas. Una emigración clandestina y “anárquica” ha sustituido a los organizadísimos viajes de los migrantes de los siglos XIX y XX. Los migrantes se han convertido en personæ non gratæ practicamente en todos los lugares del planeta, de los Estados del Golfo a Japón, Europa o América. Necesitan introducirse subrepticiamente en el país de su elección y a veces esperar un buen número de años antes de ser admitidos como ciudadanos en regla. Ya no hay ni un solo país que acoja con gusto a grandes poblaciones inmigrantes. La política ahora estándar es la de migrants unwanted.

Las razones de semejante “rechazo” son muy sencillas. La mayoría de los inmigrantes son analfabetos y pobres. Les ha costado trabajo integrarse en sociedades egoístas y en mercados de trabajo exigentes. El riesgo de inmigrantes débiles y que se conviertan en una carga para el Estado providencia (subsidio de paro incluido) o se dediquen a la baja criminalidad es más elevado que hace cien años. La separación entre ingresos y estilos de vida de los inmigrantes potenciales y los de los ciudadanos de los países de acogida se ha hecho mucho más profunda.

La presión migratoria ha pasado a ser más intensa que nunca. Las condiciones de vida en muchas partes de lo que queda del tercer mundo –en particular de África– son abominables: viviendas miserables, muy bajo nivel de educación, paro superior al 20 %. Y sin perspectivas de mejora. Una vida siniestra, en particular para los jóvenes, que constituyen más de la mitad de la población en razón de una natalidad elevada y de una baja esperanza de vida.

No hay que esperar que la presión migratoria del sur dsiminuya en un futuro cercano. África, partes enteras del sur asiático y de Hispanoamérica albergan cerca de mil millones de proletarios prestos a sufrir las pruebas, los sufrimientos y los riesgos de la clandestinidad en cualquier país rico si logran penetrar en el supuesto paraíso. Todos los días pueden ver en la televisión cómo viven los ricos estén donde estén. Sería algo contra natura que no soñaran con una vida semejante para ellos, sea en Manchester, Chicago o Singapur.

Los emigrantes dinámicos y formados son los únicos que pueden fácilmente integrarse en los países ricos. Pero su emigración tiene para sus países de origen el impacto negativo de la “fuga de cerebros”.

La presión migratoria se hallará completamente fuera de control a partir de 2050 si la humanidad no logra contrarrestar con éxito el calentamiento global. Centenares de millones de “refugiados ecológicos” podrían ser privados de sus medios de subsistencia por sequías o inundaciones. Europa no se salvará y tendrá que realojar en el interior de las tierras a muchísimos millones de habitantes de las costas, sin contar las decenas de millones de refugiados ecológicos llegados de otras partes del mundo.

La migración será, pues, uno de los mayores problemas de la humanidad a lo largo del siglo XXI, viéndose afectados todos los países de un modo u otro.

Migraciones intraeuropeas

Desde el punto de vista de las sociedades europeas, la migración planetaria se complica con la circulación de trabajadores y ciudadanos en el interior de Europa. Estos movimientos de circulación se han producido desde fines del siglo XIX: de Italia a Francia y a Bélgica, de Polonia a Alemania. Con los comienzos de la construcción europea, en los años sesenta, esta inmigración tomó mayor amplitud: el norte y el oeste del continente, prósperos, debieron enfrentarse a oleadas sucesivas procedentes del sur –Italia, España, Portugal, Grecia, Turquía y Yugoslavia– y, desde 2004, del este –Polonia, Rumanía, Bulgaria, Moldavia, Ucrania, etc.

Estos emigrantes venían en su mayoría de medios culturales similares; cristianos, sabiendo casi todos leer y escribir, muchas veces formados profesionalmente, disciplinados. Y, sin embargo, crearon problemas a los ciudadanos de los países de acogida: lengua, costumbres, trabajo en negro, dumping de los salarios.

No importa que, en el conjunto, el beneficio económico y social para la construcción europea haya sido incontestable. La migración intraeuropea es parte integrante de esta construcción. Forma parte hoy del “orden constitucional europeo” –los cuatro “derechos fundamentales”–, lo que nadie se atrevería a cuestionar.

Estos movimientos en el interior de Europa van a perdurar e incluso a intensificarse. Cada vez más europeos pasarán una parte de su vida en un país de Europa diferente al suyo (son casi 150.000 los estudiantes que pasan al menos seis meses en una universidad extranjera). Este fenómeno va a formar parte integrante de la identidad europea futura. Incluso si los europeos tardan al menos uno o dos decenios en asimilar esta nueva realidad social, Europa va a convertirse en una sociedad multicultural europea y un melting-pot de una intensidad inédita.

Ahora bien, la emigración turca es un caso aparte. El temor de otra oleada, tras la de fines de los años sesenta, llevó a la UE a excluir aquí la libre circulación. De acuerdo con las directivas de 2004 que marcan la negociación de adhesión, Turquía no podrá adherirse si no renuncia a uno de los cuatro “derechos fundamentales” de los ciudadanos europeos, el de la libre circulación de los trabajadores. Sin contar que hará falta un decenio o más antes de que Turquía sea autorizada a unirse a la zona Schengen y obtenga el derecho de circulación sin visado.

Emigraciones desde países exteriores a Europa

Para Europa, esta migración es un nuevo campo. Hasta los años noventa, la emigración de países extracomunitarios no era seguramente un problema. El “telón de acero” aseguraba las fronteras orientales. Muy poca gente intentaba pasar a Europa a través del mar.

Formalmente, la política europea de emigración se deriva del principio de libre circulación en el interior de la UE. Ahora bien, en 1997, el tratado de Amsterdam extendió este Para Europa, esta migración es un nuevo campo. Hasta los años noventa, la emigración de países extracomunitarios no era seguramente un problema. El “telón de acero” aseguraba las fronteras orientales. Muy poca gente intentaba pasar a Europa a través del mar.

Formalmente, la política europea de emigración se deriva del principio de libre circulación en el interior de la UE. Ahora bien, en 1997, el tratado de Amsterdam extendió este derecho a los ciudadanos extracomunitarios que residían en el territorio europeo, lo que obligaba a la inversa a los Estados miembros a armonizar sus legislaciones en materia de estatuto de refugiado y de derecho de asilo, así como en materia de visados.

El tratado constitucional (art. III‑267) va más lejos:

La Unión lleva a cabo una política común de inmigración que aspira a asegurar, en todos las etapas, una gestión eficaz de los flujos migratorios (…) así como una prevención de la inmigración ilegal (…).

En 2005, la Unión Europea progresó en el control de sus fronteras exteriores creando FRONTEX, la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, con sede en Varsovia, pero que dispone de un reducido presupuesto y de un conjunto de menos de 100 funcionarios.

Los Estados miembros han equiparado sus normas sobre visados con los países extracomunitarios. Aplican una normativa general muy restrictiva que determina los países donde los ciudadanos necesitan visado para la entrada en la Unión, establece el tipo de visado necesario (Schengen o nacional), fija los derechos a pagar (60 € a la entrada), etc.

A pesar de este régimen restrictivo, se estima entre 500.000 y 1.000.000 el número de inmigrantes que entran al año estos últimos tiempos, principalmente proveniente de Hispanoamérica y de Europa del este (Ecuador, Moldavia, Rumanía, Ucrania, Rusia, la ex Yugoslavia… a los que se ha de añadir Marruecos). La mayoría llegan a Francia, España, Italia o Alemania, donde han logrado un puesto de trabajo en la agricultura, la construcción, el sector servicios, etc.

Todo esto ha conllevado oleadas sucesivas de regularización, las últimas en Francia y en España. En efecto, algunos países miembros consideran la regularización como un mal menor en comparación con los cientos de miles de clandestinos tolerados que no pagan sus impuestos o con una repatriación cuya dificultad se atestigua cada vez más.

El principio implícito de Europa es actualmente acoger tan sólo a un pequeño número de personas bien formadas, al contrario de una inmigración a gran escala a partir de países extracomunitarios. Los gobiernos están todos aterrados por el “coste social” de la emigración clandestina con las tensiones que ésta provoca entre “emigrantes” y ciudadanos, al igual que los problemas de criminalidad, de vivienda, de paro, de guetos, etc.

No se trata, por tanto, de una apertura cualquiera de la UE a emigrantes procedentes del exterior. Una posición que no debería evolucionar antes de 2015, como muy pronto, cuando Rumanía y Bulgaria gozarán de plena libertad de circulación de sus trabajadores y cuando los ciudadanos europeos estarán más acostumbrados a una “Europa” sin fronteras internas, incluyendo a Suiza, Noruega e Islandia.

Una preocupación creciente respecto a los emigrantes musulmanes y rumanos ha lleva do a los pocos países más abiertos, como España, Gran Bretaña, Italia e Irlanda, a adoptar conceptos más restrictivos en materia de inmigración suplementaria.

Puede esperarse que la UE refuerce el control de sus fronteras, en particular de sus fronteras “abiertas” sobre África, en un futuro próximo; que coloque bajo una tapadera la ola desbordante de africanos deseosos de poner un pie en el “país de jauja”. 2006 fue el año de una exploración de nuevas rutas –las islas Canarias– y de la triplicación de esos boat people clandestinos. Son 40.000 personas las que han desembarcado ya en España y en Italia.

Cifras no angustiosas en sí, sino por la tendencia que marcan. Hay millones de personas que esperan, al sur del Sáhara y en el norte de África, seguir el ejemplo de estos exploradores que han tenido la valentía de arriesgar su vida en el mar.

Es probable que los Estados miembro inmediatamente concernidos desplieguen a partir de 2007 más medios navales para interceptar a los clandestinos, con apoyo financiero y logístico aumentado (material de localización, barcos rápidos) de FRONTEX.

Los ministros de Interior europeos consideran ahora el control de las fronteras y la prevención del tráfico de seres humanos una prioridad. Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia, España y Polonia han formado el “Grupo de los seis” o G6, con el fin de mejorar la cooperación de las policías nacionales y a hacer más eficaz la protección de las fronteras, lo que no se logrará sin una cooperación con los países vecinos. He aquí por qué la Unión Europea como tal, y algunos países a título individual, han iniciado un estrecho diálogo con Marruecos, Túnez, Senegal, Mauritania y otros países sobre el modo de abordar el problema de los migrantes procedentes del sur.

La Unión Europea ha ofrecido a los países del Magreb una ayuda financiera y de equipamiento para reforzar sus propias fronteras en el sur. Los europeos están negociando acuerdos de repatriación con los vecinos mediterráneos y algunos países subsaharianos. También han expresado su voluntad de considerar una “inmigración gestionada” (a partir del sur del Sáhara y del Magreb) a las zonas de Europa donde hay escasez de mano de obra. La UE ha prometido finalmente una financiación suplementaria, cercana a los 40 millones de euros, para crear empleo en el Sahel.

Estos gestos de buena voluntad tienen como objetivo la inmigración clandestina.

Orientaciones para el futuro

Cuál debería ser para el futuro –independientemente del marco constitucional– la política migratoria de la UE? ¿Debería permitir un crecimiento sustancial –temporal o permanente– de la inmigración? ¿A partir de qué países? ¿Para qué tipo de trabajos? ¿Según qué modalidades? Y, por otra parte, ¿por qué?. Estas preguntas candentes pueden suscitar todas las respuestas salvo la unanimidad. Sea en el interior de los países europeos o, peor aún, entre ellos.

1. El argumento más usualmente utilizado par justificar una política más favorable a la inmigración, son las proyecciones demográficas de envejecimiento y de descenso de la sociedad europeas. Europa perderá de aquí a 2050 en torno a 75 millones de su población, es decir el 15 % de sus 500 millones de habitantes actuales. Los habitantes de más de 65 años serán ya el 30 % ó 35 %. En 2050, habrá un trabajador por cada jubilado, mientras que la ratio es actualmente de 3 para 1. Será, pues, cada vez más difícil satisfacer la demanda creciente de empleo con sus propias fuerzas y contribuir a la carga creciente de las jubilaciones.

Quienes reclaman a voz en grito inmigración adicional, son los empresarios, en particular los que contratan a clandestinos que pueden explotar a placer. Los sindicatos dan muestra de una posición mucho más prudente, y por muy buenas razones.

Sin duda, el envejecimiento de Europa va a conllevar una mejora radical del mercado europeo de trabajo y va a hacer más difícil el pago de altas jubilaciones.

Los gobiernos, por el contrario, no deberían sin embargo tomar caminos equivocados. Les falta sopesar las ventajas y los costes de la inmigración extracomunitaria.

a) Los europeos están lejos de sacarle todo el provecho a su mano de obra potencial.

• Hay cerca de 30 millones de parados declarados en la Europa de los 27. Es a este problema en el que deberíamos fijarnos prioritariamente. Ahora bien, la oferta de jóvenes inmigrantes desvía nuestra atención de este ejército de parados; al igual que mantiene en un nivel excesivo la carga de los subsidios de desempleo.

• Los 12 nuevos miembros van a tener que despedir a 20 millones de personas en la agricultura y en la industria a fin de responder a los criterios de la Europa occidental de productividad e ingresos. Un proceso que tardará veinte años.

La migración intraeuropea y una movilización plena de este potencial elevado en cada país miembro debería acelerar el proceso de proporcionar trabajo a estos grupos.

• Los ciudadanos de la Europa occidental se jubilan entre los 55 y los 62 años, es decir, demasiado pronto si se tiene en cuenta una esperanza de vida creciente y que sobrepasará muy pronto los 80 años. Si quieren hacer frente a gastos cada vez más importantes, los países van a tener que elevar progresivamente la edad obligatoria de jubilación y reducir el volumen de las prestaciones. Este proceso ya en marcha debería liberar cerca del 10 % de la mano de obra. En resumen, el equivalente de todavía 20 millones de asalariados y el tercer componente de nuestra reserva oculta de mano de obra.

• Europa debería invertir masivamente en medicina preventiva, particularmente en lo que respecta a pandemias como el tabaquismo, el alcoholismo, la hipertensión y la diabetes. Al hacerlo permitirá a las poblaciones seguir en forma pasados los 60 años y reducirá el número de jubilaciones prematuras por enfermedad o invalidez. Una mejor política de salud mantendrá activas a las poblaciones por encima de los 50 ó 60 años.

• La UE debe invertir masivamente en la formación a lo largo de la vida. He aquí una condición previa a la reabsorción de un paro elevado, en particular en las personas de más edad (mayores de 50 años).

• Acabo con lo que no es menos importante. Europa irá mejor con un empleo enrarecido que con un empleo excedentario en la medida en que se verá estimulada la productividad y se aumentará la edad de jubilación (65-67 años).

b) La inmigración de una población joven tendrá a buen seguro como consecuencia hacer bajar la media de edad y aliviar la carga de las jubilaciones. Pero los jóvenes inmigrantes también se jubilarán algún día, como muy tarde cuarenta años tras su inmigración. Las sociedades europeas simplemente habrán ganado tiempo. La inmigración es más una cuestión de comodidad que de necesidad.

c) Los inmigrantes representan un coste añadido para la sociedad. La inmigración requiere esfuerzos particulares en materia de formación y de integración (lengua, aptitudes técnicas). Puede ser fuente de tensiones sociales. E incluso, a veces, traducirse en sobrecoste de vivienda, paro en la medida en que su limitada cualificación expone todavía más a estos inmigrantes al despido. Respecto a las tensiones, son susceptibles de aumentar en función de una proporción mucho más considerable, digamos superior a un 15 %, de inmigrantes.

d) Una política familiar adecuada y un sistema de apoyo pueden, llegado el caso, revertir la tendencia del hijo único. Como muestra el excelente ejemplo de Francia, con una tasa de natalidad más elevada que en cualquier otro lugar de Europa, con la excepción de Irlanda.

e) No hay ninguna razón para que Europa mantenga su población al nivel de los casi 500 millones actuales. Lo que cuenta no es el PIB, sino el PIB por habitante. Una demografía a la baja no requiere crecimiento económico, el crecimiento cero equivale de hecho a un aumento de los ingresos por habitante. Ya no es más deseable que necesario subsanar el “vacío demográfico” por medio de la inmigración. Después de todo, ¿no es Europa el continente más poblado de la tierra? Los Países Bajos, Bélgica, Malta y algunas partes de Alemania gozarían de una mayor calidad de vida con niveles menos elevados de población.

En resumidas cuentas, no hay ninguna urgencia como para que la UE, o los países miembros por separado, se lancen a crear programas de inmigración mayores. Europa puede contentarse con vigilar tranquilamente las tendencias demográficas así como la evolución de su mercado de trabajo y estudiar más profundamente las opciones que le permitirán hacer frente a las transformaciones de su población.

2. Otro argumento que se esgrime, aunque menos frecuentemente, a favor de una inmigración más importante consiste en el alivio de la presión demográfica y social sobre los países en vías de desarrollo, lo que vale en particular para África. Es la diferencia de prosperidad entre los dos continentes lo que proporciona la motivación primera del empuje migratorio. El África subsahariana tiene la tasa de natalidad más elevada, superior al 5 %, y al más fuerte crecimiento demográfico, superior al 2 %, del mundo. Su mercado de trabajo debe absorber cada año a casi 20 millones de recién llegados. Una misión imposible para cualquier sociedad. Pero la emigración no debería ser la solución. En un planeta mundializado, todas las sociedades deben asumir la responsabilidad de su descendencia. Las sociedades africanas han fracasado a la hora de frenar un crecimiento demográfico excesivo.

Es pues más urgente que nunca que Europa diga a los líderes africanos que deben invertir en educación sexual y distribuir metodos contraceptivos. Y los europeos deben estar más proclives que en el pasado a apoyar estos esfuerzos en lugar de cerrar los ojos y desertar de la responsabilidad común.

Demografía, sanidad y programas de educación, he aquí las principales prioridades de la ayuda al desarrollo. África debe aprender de la experiencia china y lanzar la idea del “hijo único” durante los próximos treinta años.

El enfoque de los europeos debería ser de dos órdenes:

• hacer comprender en términos lo más claro posibles a los líderes africanos que no hay voluntad ni capacidad de absorver los excedentes demográficos de sus Estados;

• canalizar su ayuda al desarrollo en el sentido de un descenso del crecimiento demográfico, de una sedentarización de las personas en el campo, de una focalización en la agricultura y, de modo más general, la creación de empleo.

Conclusiones

Europa debería actuar sobre los siguientes ejes:

• Procurarse los medios de responder al desafío del envejecimiento sin recurrir a una inmigración masiva, pues la inmigración ofrecerá solamente, de cualquier manera que sea, un respiro. Todas las sociedades envejecen y deben enfrentarse a este fenómeno. Europa debería mostrar cómo se le puede hacer frente sin recurrir a la inmigración.

• Satisfacer la demanda interior explotando plenamente las reservas ocultas sobre su mercado de empleo. Cerca de 20 millones de parados, más de 20 millones de personas procedentes de la agricultura y la industria en los nuevos países miembros, más de 20 millones de personas en activo durante un más largo periodo desu vida.

• Reforzar el control de las fronteras a fin de contener la oleada de inmigración clandestina. Proporcionar a FRONTEX los medios útiles para este fin. El objetivo no ha de ser otro que la tolerancia cero.

• Abstenerse de practicar la “fuga de cerebros”, lo que va a contracorriente de sus esfuerzos en materia de desarrollo. Europa debería reducir a un mínimo la inmigración cualificada –médicos, enfermeras, ingenieros, científicos, etc.– procedente de países en vías de desarrollo, en particular de los africanos. Y si recurre incluso a esta inmigración, debe compensar los gastos invertidos en la formación por los países afectados. Debería tomar la iniciativa –por ejemplo, en el marco de la OCDE– de una convención internacional sobre la inmigración de personas altamente cualificadas venidas de países pobres. Estas personas no deberían ser autorizadas a instalarse en Europa más allá de un periodo limitado a, digamos, tres años.

• Explicar claramente a los sectores afectados –emprendedores europeos, inmigrantes potenciales, países de tránsito, organizaciones internacionales interesadas– que no se tiene la intención de acoger una inmigración más importante de países extracomunitarios.

• Aumentar la ayuda al desarrollo, en particular de África, focalizándola en mayor medida sobre la demografía, la educación y el empleo.

• Movilizar a los Estados Unidos, China, Japón y Rusia en el marco de una campaña eficaz contra el calentamiento global a fin de prevenir migraciones ecológicas anárquicas y a gran escala sobre el planeta durante los próximos cincuenta años.

Ha llegado el momento de que la UE actúe en materia de migración/inmigración.

El Consejo de Europa debería iniciar la Comisión que presentara antes de fin de 2008 un estudio global y recomendaciones en cuanto al futuro estratégico de la Unión en materia de inmigración. Europa necesita, sobre un tema de tanta complejidad y alcance, un debate crítico y de conjunto.

© Eberhard Rhein
Traducción de Josep Carles Laínez

Eberhard Rhein es miembro del European Policy Center (Bruselas).

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